城市是我國經(jīng)濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記科學(xué)把握城市發(fā)展大勢，深刻洞察城市發(fā)展規(guī)律，圍繞城市工作作出一系列重要論述，其中不少在《習(xí)近平經(jīng)濟文選》第一卷中都有體現(xiàn)。比如，《在中央城鎮(zhèn)化工作會議上的講話》指出：“城鎮(zhèn)建設(shè)水平，不僅關(guān)系居民生活質(zhì)量，而且也是城市生命力所在”;《加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展》指出：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市”;等等。新時代新征程，城市在我國經(jīng)濟社會發(fā)展、民生改善中的重要作用日益凸顯。我們要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于城市工作的重要論述，牢牢把握城市發(fā)展規(guī)律，踐行人民城市理念，在中國式現(xiàn)代化進程中推動城市高質(zhì)量發(fā)展。

人民城市理念是中國特色城市發(fā)展道路的精髓要義

習(xí)近平總書記在《在中央城鎮(zhèn)化工作會議上的講話》中指出：“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。”在我國這樣一個擁有14億多人口的發(fā)展中大國實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，在人類歷史上沒有先例。我國城市人口規(guī)模大、資源約束強，這一國情決定了我國不能走西方城市發(fā)展的老路，必須走中國特色城市發(fā)展道路。2015年舉行的中央城市工作會議明確提出“提高新型城鎮(zhèn)化水平，走出一條中國特色城市發(fā)展道路”，并要求“堅持人民城市為人民”。人民城市理念深刻回答了城市建設(shè)發(fā)展為了誰、依靠誰的根本問題，是中國特色城市發(fā)展道路的精髓要義。

城市是人類文明的地標。現(xiàn)代城市是生產(chǎn)力發(fā)展與社會分工的結(jié)果。工業(yè)革命以來，隨著現(xiàn)代化的推進，城市在一個國家或社會發(fā)展中的地位不斷上升。根據(jù)聯(lián)合國人居署2023年的報告，1800年，城市人口僅占全球人口的2%;1900年，這一比例達到15%。20世紀50年代，城市人口開始擴張。1950年，城市人口約占全球人口的30%，到2007年超過50%，2023年達到56%。當前，城市貢獻了80%以上的全球國內(nèi)生產(chǎn)總值，既是推動世界經(jīng)濟發(fā)展的引擎，也是創(chuàng)造幸福生活的重要載體，對于促進人的全面發(fā)展具有重要意義。在城市發(fā)展過程中，人們對于建設(shè)什么樣的城市、怎樣建設(shè)城市形成了不同的思想理念、不同的理論流派。

我國現(xiàn)代城市建設(shè)起步較晚，1949年末我國人口城鎮(zhèn)化率只有10.64%。新中國成立后，在我們黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，隨著“一化三改”和國民經(jīng)濟恢復(fù)發(fā)展，一批新興工礦業(yè)城市誕生，人口向城市聚集，城鎮(zhèn)人口數(shù)量不斷增加。改革開放后，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程，城市發(fā)展波瀾壯闊。1978—2012年，我國城市數(shù)量從193個增加到657個，建制鎮(zhèn)從2173個增加到19881個;城鎮(zhèn)人口從1.7億增加到7.1億，城鎮(zhèn)化率從17.9%上升到52.6%，基本達到世界平均水平。京津冀、長三角、珠三角三大城市群具備相當實力，中西部地區(qū)和東北地區(qū)城市發(fā)展面貌發(fā)生很大變化，成為經(jīng)濟增長主陣地。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視加強黨對城市工作的領(lǐng)導(dǎo)，部署實施一系列重大戰(zhàn)略和重要舉措，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，走出了一條中國特色城市發(fā)展道路。習(xí)近平總書記2013年在中央城鎮(zhèn)化工作會議上強調(diào)“推動我國城鎮(zhèn)化沿著正確方向發(fā)展”“正確的方向就是新型城鎮(zhèn)化”，并把推進新型城鎮(zhèn)化的基本原則歸納為以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化4個方面;2015年在中央城市工作會議上指出“做好城市工作，要順應(yīng)城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民”;2019年在上海考察時提出“人民城市人民建，人民城市為人民”;2020年在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上強調(diào)“要堅持廣大人民群眾在城市建設(shè)和發(fā)展中的主體地位”;2022年在黨的二十大報告中再次強調(diào)“堅持人民城市人民建、人民城市為人民”;等等。習(xí)近平總書記的一系列重要論述，一以貫之體現(xiàn)了城市工作要堅持以人民為中心。人民城市理念正是堅持以人民為中心在城市工作中的鮮明體現(xiàn)。人民城市理念深刻闡明黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民城市建設(shè)的根本保證和最大優(yōu)勢，做好城市工作必須加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo);深刻闡明堅持廣大人民群眾在城市建設(shè)和發(fā)展中的主體地位，城市建設(shè)必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的資源留給人民，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好;深刻闡明統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，改革、科技、文化三大動力，生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，政府、社會、市民三大主體，更好推動人民城市建設(shè);等等。人民城市理念深刻闡明了人民城市建設(shè)的根本保證、價值取向、目標任務(wù)、思路方法等，是對城市發(fā)展規(guī)律的深刻把握。

新時代以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，我國踐行人民城市理念，堅持走中國特色城市發(fā)展道路。截至2023年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到66.16%，超過9.3億人口生活在城鎮(zhèn);我國“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局基本形成，城市區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性增強，空間分布日益均衡，城市數(shù)量達到694個，常住人口超過500萬的城市有29個，超過1000萬的城市有11個;城市經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展階段，活力釋放、韌性彰顯，2023年地級以上城市地區(qū)生產(chǎn)總值達77.0萬億元，貢獻了61.1%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，平臺經(jīng)濟、共享經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，釋放城市消費活力。在城市高質(zhì)量發(fā)展支撐下，民生保障不斷健全，人民生活更加美好。2013—2023年，我國累計實現(xiàn)城鎮(zhèn)新增就業(yè)超1.4億人，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率除2020年、2022年受新冠疫情影響外，其他年份均保持在5.5%以內(nèi)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展成效明顯，城區(qū)常住人口300萬以下城市的落戶限制基本取消，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化深入推進，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化水平顯著提升。

準確把握人民城市的鮮明特點

習(xí)近平總書記在《在中央城鎮(zhèn)化工作會議上的講話》中指出：“解決好人的問題是推進新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵”;在《做好城市工作的基本思路》中指出：“市民是城市建設(shè)、城市發(fā)展的主體。要尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)、管理。”當前，我國城市發(fā)展已進入城市更新的重要時期。人民城市理念賦予我國城市發(fā)展鮮明特點，讓人民群眾生活更幸福。

堅持以人為本。習(xí)近平總書記指出：“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意、生活方便不方便，是重要評判標準。要堅持以人為本，不斷完善城市功能，提高群眾生活品質(zhì)。”城市是人民美好生活的載體，人民群眾是城市建設(shè)的主體和城市發(fā)展的動力源泉。堅持以人為本，踐行全過程人民民主，把人民當家作主同我們黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨有機統(tǒng)一，牢牢抓住“衣食住行、生老病死、安居樂業(yè)”12個字，才能推動城市發(fā)展與民生改善相統(tǒng)一的高質(zhì)量發(fā)展。比如，上海堅持將全過程人民民主融入城市治理現(xiàn)代化，通過人民議事廳和社區(qū)直播間等多種形式，激發(fā)人民創(chuàng)建美好生活的積極性和創(chuàng)造力，構(gòu)建城市治理共同體，推動人民深度參與城市治理、建設(shè)和維護;廈門2024年采用市人大常委會票決通過40項民生事項，解決人民最直接的民生問題，確保人民共享民生成果，打造城市幸福底色;等等。踐行人民城市理念，就要在城市的建設(shè)、運行和治理中踐行全過程人民民主，更好構(gòu)建人人參與、人人負責(zé)、人人奉獻、人人共享的城市治理共同體，賦能城市基本公共服務(wù)均衡可及，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

高度重視歷史文化保護。習(xí)近平總書記2015年在《做好城市工作的基本思路》中指出：“我國五千多年的悠久文明，城市是一個主要載體”;2018年在廣東考察時強調(diào)“城市規(guī)劃和建設(shè)要高度重視歷史文化保護，不急功近利，不大拆大建”。城市在形成和發(fā)展中傳承和積淀了歷史的點點滴滴，見證和承載著文化的發(fā)展歷程。敬畏歷史、尊重文化，讓歷史文化資源保護融入市民生活，才能更好延續(xù)城市文脈，實現(xiàn)以文潤城，才能更好滿足人民群眾的精神文化生活需要。中華民族擁有5000多年文明史，每一座城市的文化延續(xù)和歷史傳承都蘊含了中華民族與時俱進的智慧、包容兼蓄的精神和生生不息的文化。它們見證著城市的過往，彰顯著城市的底蘊，也預(yù)示著城市的未來，不僅是當代人的財富，也是子孫后代的特色資源。推動城市發(fā)展，必須深刻認識文化是城市的靈魂。比如，北京確定全國文化中心建設(shè)“一核一城三帶兩區(qū)”的總體框架，制定歷史文化名城保護條例，推動超大城市的現(xiàn)代化發(fā)展與歷史文化傳承保護相得益彰，在人民城市建設(shè)中延續(xù)城市文脈。踐行人民城市理念，建設(shè)人民城市，不僅要推動城市經(jīng)濟發(fā)展，而且要做好城市歷史文化資源的挖掘和保護，讓歷史文化遺存保護融入城市更新之中，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁。

著力推進城市現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記指出：“城市是現(xiàn)代化的重要載體”。作為經(jīng)濟社會發(fā)展最活躍的區(qū)域，城市現(xiàn)代化是推進中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是中國式現(xiàn)代化發(fā)展成果的重要體現(xiàn)。現(xiàn)代化的本質(zhì)是人的現(xiàn)代化。我國城市是推動高質(zhì)量發(fā)展、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、增進民生福祉的空間載體和主陣地，也是推動人的現(xiàn)代化的重要場所。城市教育和人才體系完善，數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化工具先進，能夠更好推動勞動者、勞動資料、勞動對象及其優(yōu)化組合的躍升，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。比如，杭州依托數(shù)據(jù)底座與算力基礎(chǔ)，加強城市大腦建設(shè)，打造運行數(shù)據(jù)化、治理智能化的智慧城市。同時要認識到，城市現(xiàn)代化不是單純的產(chǎn)業(yè)擴張、人口集聚，也不能以犧牲鄉(xiāng)村為代價，而要在推動實現(xiàn)全體人民共同富裕中促進人的全面發(fā)展。踐行人民城市理念，建設(shè)人民城市，要充分運用現(xiàn)代科技手段，強化創(chuàng)新引領(lǐng)作用，踐行集約高效、綠色低碳、安全韌性的發(fā)展理念，推動城市發(fā)展從傳統(tǒng)的增量擴張向高質(zhì)量的提質(zhì)增效轉(zhuǎn)變。通過優(yōu)化資源配置、提升城市品質(zhì)、增強城市韌性，確保所有階層和群體在現(xiàn)代化進程中不掉隊，共享發(fā)展成果，讓城市不僅成為經(jīng)濟發(fā)展的引擎，更成為人民安居樂業(yè)、實現(xiàn)全面發(fā)展的幸福家園。

突出保護城市生態(tài)環(huán)境。習(xí)近平總書記指出：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”“建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，必須把保護城市生態(tài)環(huán)境擺在更加突出的位置，科學(xué)合理規(guī)劃城市的生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”。古往今來的城市發(fā)展歷程表明，城市與自然是共生的而非對立的，城市應(yīng)當是順應(yīng)自然的產(chǎn)物，而非自然的入侵者。現(xiàn)代城市作為人類活動最集中的區(qū)域，在運行中需要消耗大量自然資源，也是污染排放最集中的地方。根據(jù)聯(lián)合國人居署統(tǒng)計，城市只占地球表面不到2%的面積，但消耗了全世界78%的能源，超過60%的溫室氣體排放來自城市地區(qū)。對人的生存來說，金山銀山固然重要，但綠水青山也是人民幸福生活的重要內(nèi)容，同樣十分重要。在中國式現(xiàn)代化進程中，推動城市發(fā)展與自然生態(tài)和諧共生，不僅是城市高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，也是滿足人民美好生活需要的重要內(nèi)容。比如，福州串聯(lián)公共空間與生態(tài)資源，建設(shè)城市森林步道，創(chuàng)建人與自然和諧共生的國家生態(tài)文明示范市;成都堅持開展城市體檢，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，構(gòu)建山水城園相融合的公園城市。踐行人民城市理念，建設(shè)人民城市，必須完整準確全面貫徹新發(fā)展理念，以系統(tǒng)思維謀劃布局城市綠色發(fā)展，處理好城市生產(chǎn)生活和生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，既提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，又提高人民生活品質(zhì)。

推進人民城市建設(shè)需要處理好一系列關(guān)系

當前和今后一個時期是以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)的關(guān)鍵時期。習(xí)近平總書記在《做好城市工作的基本思路》中指出：“我們必須認識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導(dǎo)思想，切實做好城市工作。”黨的二十大報告提出“打造宜居、韌性、智慧城市”的城市建設(shè)目標。黨的二十屆三中全會《決定》對“堅持人民城市人民建、人民城市為人民”作出重要部署，提出“建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，加強地下綜合管廊建設(shè)和老舊管線改造升級，深化城市安全韌性提升行動”。2024年底召開的中央經(jīng)濟工作會議提出“大力實施城市更新”“提升超大特大城市現(xiàn)代化治理水平”。貫徹落實習(xí)近平總書記重要講話精神和黨中央決策部署，踐行人民城市理念，推進人民城市建設(shè)，必須正確處理一系列關(guān)系。

頂層設(shè)計與基層探索的關(guān)系。推進人民城市建設(shè)是一項系統(tǒng)性、全局性工程，需要在統(tǒng)籌兼顧中系統(tǒng)謀劃、在系統(tǒng)謀劃中整體推進。既要把握城市發(fā)展規(guī)律，充分考慮人民群眾的共同需求，做好城市整體部署和頂層設(shè)計，形成具有完整性、創(chuàng)新性、前瞻性的城市建設(shè)規(guī)劃;又要結(jié)合基層實踐，尊重不同城市的實際情況，將理論與實踐相結(jié)合、歷史和現(xiàn)實相貫通，在實踐中探索形成城市發(fā)展的特色。要把握城市發(fā)展的共性與特性規(guī)律，注重普遍性與獨特性的有機結(jié)合，立足自身的歷史底蘊與稟賦優(yōu)勢，堅持因地制宜，積極探索適合自身特色的城市發(fā)展路徑。

現(xiàn)代化建設(shè)與歷史文化傳承保護的關(guān)系。在推進人民城市建設(shè)過程中，需要統(tǒng)籌好現(xiàn)代化建設(shè)與歷史文化傳承保護的關(guān)系，讓城市歷史與現(xiàn)實、未來相融合，在現(xiàn)代化進程中不失文化底蘊與歷史根基。在城市規(guī)劃和建設(shè)中，要下足“繡花功夫”，以精細化的管理與保護措施，加強對文化資源的全方位保護;協(xié)調(diào)好城市更新與文化共生的關(guān)系，做好城市歷史文化資源的全面普查，完整保留那些凝聚著人民情感的名勝古跡和歷史文化遺存，讓每一處歷史遺跡、每一段文化記憶都得以延續(xù)。同時，深入挖掘歷史文化資源的豐富內(nèi)涵，強化特色文化資源的推廣與傳播，將城市的歷史文化融入人民群眾的日常生活，讓城市居民有史可講、有物可瞻，讓歷史文化在新時代煥發(fā)出新的生機與活力。

集中發(fā)展與分散發(fā)展的關(guān)系。在城市發(fā)展中，人口與資源向大城市集聚，能夠?qū)崿F(xiàn)資源的高效利用，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。同時，城市的資源與環(huán)境承載力難以支撐城市規(guī)模的無限擴張和無序集聚。分散發(fā)展有助于緩解城市中心的壓力，構(gòu)建宜居環(huán)境，但也存在生產(chǎn)成本增加、交通運輸分散等不足。因此，必須統(tǒng)籌城市集中發(fā)展與分散發(fā)展，合理確定城市群和都市圈范圍，增強城市群內(nèi)城市之間的產(chǎn)業(yè)分工合理性，建立完善的基礎(chǔ)設(shè)施和交通網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。推動城市群、都市圈內(nèi)的中心城市更好地輻射帶動周邊中小城市協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展，形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城市空間格局，實現(xiàn)高效、宜居與可持續(xù)發(fā)展的有機統(tǒng)一。

城市高質(zhì)量發(fā)展與鄉(xiāng)村全面振興的關(guān)系。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。將破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)納入人民城市建設(shè)的整體布局進行統(tǒng)籌謀劃，才能充分發(fā)揮城市的資源整合優(yōu)勢與輻射帶動作用，構(gòu)建起城鄉(xiāng)互補、協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)要素的雙向自由流動，增強城鄉(xiāng)之間的互補，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興與城市高質(zhì)量發(fā)展的良性互動。城市應(yīng)發(fā)揮在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、科技力量、人才資源等方面的優(yōu)勢，帶動鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展;鄉(xiāng)村也應(yīng)充分發(fā)揮自身的生態(tài)優(yōu)勢、文化特色和土地資源潛力，為城市提供生態(tài)屏障、文化滋養(yǎng)和農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)等支持，形成城鄉(xiāng)之間相互依存、相互促進的良性發(fā)展格局。

(作者單位：中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)院、南昌大學(xué)中國中部經(jīng)濟社會發(fā)展研究中心)

《 人民日報 》( 2025年06月12日 09 版)

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